Breves comentarios sobre el fallo CECIM

1. Introducción

El pasado 29 de septiembre la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante, CSJN) publicó el fallo “C.E.C.I.M. La Plata c/ PEN s/ amparo ley 16.986”, que ha generado una importante controversia en la sociedad y merece una serie de consideraciones.

Es preciso aclarar lo que la CSJN NO dijo en la sentencia, cuestión que deja en claro en su noveno considerando.

9) Que, en suma, lo aquí decidido se limita al rechazo de la demanda con fundamento en la falta de legitimación de la actora y la ausencia del requisito constitucional de caso o controversia. En consecuencia, el presente pronunciamiento no supone abrir juicio sobre la validez constitucional del artículo 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023 —en cuanto deroga la denominada “Ley de Tierras Rurales”— ni implica interferencia alguna sobre la intervención del Poder Legislativo contemplada en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional respecto de la mencionada norma.

La CSJN no se expide sobre la validez o invalidez constitucional del DNU 70/2023, que deroga la Ley 26.737 de Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales (la llamada ley de tierras). El rechazo de la demanda se sustenta en dos pilares: 1) la falta de legitimación activa y 2) la ausencia de caso o controversia. Vamos por partes.

En sentido burdo, la legitimación activa es la aptitud que tiene una persona física o jurídica para ser parte actora en un proceso determinado, por ser titular o afectada en el derecho o interés cuya protección persigue. En los derechos de incidencia colectiva, el artículo 43 de la Constitución Nacional amplía esa aptitud al afectado, al Defensor del Pueblo y a las asociaciones registradas que propendan a esos fines. La Corte consideró que el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM) carecía de legitimación para promover esta acción.

CECIM invocó su estatuto social, cuyo objeto es defender los derechos soberanos en el Atlántico Sur, Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, y se presentó como afectada en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional y del precedente “Halabi”. La Corte toma ese objeto social como punto de partida para identificar qué es lo que la actora dice defender, y concluye que se trata de la soberanía territorial a la que alude la cláusula transitoria primera de la Constitución Nacional.

Allí está el núcleo de la decisión. Para la Corte, la soberanía territorial es un elemento constitutivo del Estado, el conjunto de competencias para gobernar un territorio determinado con exclusión de cualquier otro Estado, y por ello no puede ser considerada un bien colectivo en el sentido del artículo 43. Sin bien colectivo no hay derecho de incidencia colectiva y, sin este, no hay caso o controversia.

Entonces tenemos, por un lado, la ausencia de legitimación activa, es decir, la imposibilidad de ser parte procesal para procurar la declaración de inconstitucionalidad en abstracto, por la inconstitucionalidad misma y, por otro, la ausencia de caso. No siendo la soberanía territorial un bien colectivo per se, el Poder Judicial no podría inmiscuirse ni expedirse sin transgredir los límites constitucionales que le son impuestos.

Por ello, la Corte deja a salvo la intervención del Poder Legislativo sobre el decreto. ¿Qué quiere decir esto? Es preciso hacer un racconto de lo que implica un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU), previsto en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional, y de la Ley 26.122, que viene a regular su tratamiento.

El artículo 99, inciso 3°, segundo párrafo, de la Constitución Nacional establece lo siguiente:

Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: (…)

3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.

   El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

   Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

   El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

2. La Ley 26.122 y el estado actual del DNU 70/2023

La ley especial que la propia Constitución manda dictar es la actual ley 26.122, sancionada en el año 2006. Crea la Comisión Bicameral Permanente, integrada por ocho diputados y ocho senadores, cuyo dictamen debe pronunciarse sobre la validez del decreto, es decir, sobre su adecuación a los requisitos formales y sustanciales que fija la Constitución (art. 10). Exige además que cada Cámara se pronuncie de modo expreso mediante sendas resoluciones, en línea con el artículo 82 de la Constitución, que prohíbe la sanción tácita (art. 22). Y dispone que el rechazo por ambas Cámaras implica la derogación del decreto, dejando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia (art. 24).

El punto crítico es este último. El DNU rige desde su publicación y se mantiene vigente mientras ambas Cámaras no lo rechacen. Esto invierte, en los hechos, la lógica del artículo 99, inciso 3°, ya que lo que la Constitución concibe como una excepción controlada queda sujeto a un mecanismo en el que basta que una sola Cámara no lo trate, o lo apruebe, para que la norma subsista.

En el caso del DNU 70/2023 el trámite legislativo está incompleto. El Senado lo rechazó en marzo de 2024, pero la Cámara de Diputados todavía no se pronunció, de modo que existe un rechazo solo parcial. Como la Ley 26.122 exige el rechazo de ambas Cámaras para que el decreto quede derogado, el DNU continúa vigente y los derechos que se adquieran como consecuencia de él —en este caso, la compra de tierras rurales por parte de capital extranjero— adquirirán protección y estabilidad jurídica como se verá seguidamente.

3. Alcances del fallo

Con este marco se entiende el considerando 9°. Al aclarar que no abre juicio sobre el artículo 154 del DNU 70/2023 ni interfiere con la intervención del Poder Legislativo prevista en el artículo 99, inciso 3°, la Corte deja intactos dos carriles. Por un lado el control político del Congreso, que permanece pendiente de completarse conforme a la Ley 26.122. Por el otro, el eventual control judicial de constitucionalidad, que queda disponible para quien acredite legitimación y un caso concreto.

Ahora bien, aun sin pronunciarse sobre el fondo, el fallo produce efectos prácticos inmediatos. Al revocar la sentencia de la Cámara y rechazar la demanda el artículo 154 del DNU 70/2023 recobra plena operatividad. La derogación de la ley 26.737 despliega entonces todos sus efectos mientras el decreto siga vigente.

Aquí la Ley 26.122 cobra especial relevancia. Si en el futuro la Cámara de Diputados se sumara al rechazo del Senado, el decreto quedaría derogado, pero los derechos adquiridos durante su vigencia se mantendrían a salvo (art. 24). Esto significa que los actos celebrados sobre tierras rurales bajo el régimen actual, por ejemplo adquisiciones que antes estaban alcanzadas por los límites de la ley 26.737, podrían consolidarse aun cuando el decreto sea rechazado más adelante, sin perjuicio de que el alcance concreto de esos derechos sea materia de debate en cada caso.

Dicho de otro modo, el fallo no convalida el DNU ni lo descalifica. Decide quién no puede discutirlo en esa vía y por qué. La discusión de fondo sobre si concurrían los presupuestos de necesidad y urgencia para derogar una ley como la 26.737, y sobre el rol del Congreso frente al decreto, permanece abierta, pero el paso del tiempo juega a favor de la vigencia del decreto y de los derechos que se consoliden a su amparo.

Colofón

Se puede compartir o no el criterio con que la Corte delimitó el concepto de bien colectivo. Lo cierto es que la sentencia debe leerse en sus propios términos. No contiene un pronunciamiento sobre el régimen de tierras rurales ni sobre la validez del DNU, aunque su consecuencia práctica inmediata es que el decreto rige plenamente hasta que el Congreso complete su tratamiento.

Muchas veces se pretende obtener soluciones judiciales a problemas políticos. Otras tantas, soluciones políticas a problemas judiciales. Opino que debemos empezar de una vez por todas a separar la paja del trigo. De otro modo, la construcción de una verdadera sociedad civil con instituciones fuertes no dejará jamás de ser un sueño fundado en buenas e ingenuas intenciones.

La pelota ahora la tiene el Congreso de la Nación en general, y los diputados en particular. Está en su poder finalizar con el tratamiento de la legitimidad o no del DNU 70/2023. Si no lo han hecho hasta hoy, habiendo transcurrido más de tres años desde su dictado, deberán dar cuenta de sus razones ante la sociedad entera, quien hace tiempo necesita una respuesta política a sus demandas.